把握正確方向 加強指導監督
努力推動地方（fāng）國資監（jiān）管工作（zuò）開創新局（jú）麵
----在全（quán）國國資委係（xì）統指導監督（dū）工作研討培訓班上的講話（摘要）
國務院（yuàn）國資（zī）委副主任、黨委副書記 黃淑和
2014年9月26日
黨的（de）十八屆三中全會提出（chū），完善國有資（zī）產管理體製，以管資本為主加強國有（yǒu）資產（chǎn）監管。各級國（guó）資委要深刻領會三中全會精神，深入（rù）開展指導監督工作，著力在完善國資監管體製、加強國（guó）資監管（guǎn）方麵做好“五篇文章”，在推動國資國企深化改革中落實好八點工作要（yào）求。
一、當前（qián）完善國資監管體（tǐ）製和加強（qiáng）國資監管（guǎn）的重點任務
（一）積極探索以管資本為主加強國有資產監管的新模式和新（xīn）方法。
以（yǐ）管資本為主加強國有資（zī）產監管，是完善國有資產管理體製的基（jī）本要求,也（yě）是各級國資委麵臨的重（chóng）點任務。黨的十六大確立（lì）新的國有資產管理體製以來，全國國（guó）資監管工作取得了很大（dà）成績（jì）。但隨著（zhe）監管工（gōng）作的不斷深入，國資監管工（gōng）作也出現了一些偏差（chà）。主（zhǔ）要問題是：國資監管（guǎn）工作定位不夠準確,監管權力行使範圍越來越寬，審批備案事項越來越多，出現過多幹預（yù）企業具（jù）體經營現象；對（duì）不少事項的監管，仍然沿用過去針對國有獨資、控股企（qǐ）業的監管方式，忽視了（le）企業（yè）的股權結構和治理規則，適應不了企業改革發展形勢（shì）的新變化。因此（cǐ），以管資本為主（zhǔ）加強國有資產監管，既是對進一步（bù）調整優化國資監管職能、規範國資委履職方式提出的新要求，也是對我們這支隊伍的素質和水平、特別是履職能力（lì）提出的新要求。當前，我們要認真抓好以下四個重點的落實：
一要“定好位”，把握以管資本為主（zhǔ）的實質要求。以管資（zī）本為主，就是要找準國資（zī）委作為政府層麵出資人代（dài）表的職（zhí）責定位（wèi），以產權關係為紐帶（dài），抓好產（chǎn）權，下（xià）放事權，做好出資人應該做的事，放掉出資人不該做的事。在行權（quán）方式上，要求國資委更加注重運用法律手段，通過公司章程和公司治理結構依法履行（háng）好出資人職責。
二（èr）要“搭好平台”，落（luò）實國有資本運（yùn）作的市場主（zhǔ）體。改組組建國有資本投資（zī）運營公司是落實以管資本為主的重要途徑。要立（lì）足於出資關（guān）係，規範國資委對國有（yǒu）資本投資運營公司（sī）的監管，依法將部（bù）分股東會權利授予國有資本投資運營公（gōng）司董事會行使。要通過做實做好（hǎo）國有資本投資運營公司，實現（xiàn）在資本運作上有所作為，在推（tuī）動產業聚集和升（shēng）級（jí）上有所作為。要尊重國有資本投資運營（yíng）公司對劃入其下的企業依法行使出資人（rén）權利，國資委對被劃入國有資（zī）本投資運營公司的企業不再直接行使出資人職能。這裏提醒大家注意兩點：在改（gǎi）組組建國有資本投資運營公司過程中，不能將現有融資平台公司進行簡單“翻牌”，使這類（lèi）平台公（gōng）司變成“走了樣”的國有資本（běn）投資運營（yíng）公司；要探索推動符（fú）合條件的（de）國有（yǒu）企業“幹幹（gàn）淨淨”整體上市，不搞拖泥（ní）帶水，逐步清（qīng）理整合存續（xù）企業和“殼”公司（sī），避免集團（tuán）公司與上市公司的治理結構完全重合。
三要“管好資本”，聚焦出（chū）資人主要職能。“管好資本”要（yào）突出抓好以下四項重點（diǎn）：（1）實施（shī）國有資本運作。關（guān）注資本活力和效率，實現對資本的統一配置和科（kē）學監管（guǎn），加強對國有資本流轉環節的管理與規範。（2）管好（hǎo）國有資本（běn）投向。圍繞（rào）國有經濟布（bù）局結構調（diào）整和發展戰略，對國有資本投向進行規範和引導，保證國有資（zī）本真正投到應（yīng）該投的地方，切實發揮其應有功能和作用。（3）提高國有資本回報。立足於國有資本保值增（zēng）值，做好業績考核和國（guó）有資本收益管理等工作。（4）維（wéi）護國有資本安全。發揮國有資本監督機製合力，落（luò）實責任追究，切（qiē）實防止國有資產流失。
四要“做好減（jiǎn）法”，精簡（jiǎn）優（yōu）化（huà）國資監管職能。大力（lì）推進（jìn）簡政（zhèng）放（fàng）權，梳理明確國資監管審核、批準、備案事項,探索建立出資人審批事項清單製（zhì）度，分批取消（xiāo）或者下放具（jù）體項目，確保該取消的堅決取消、該下放的下放到位，真正讓企業“舒筋骨、增活力”。同時，要做好簡（jiǎn）政放權後的有效工作銜接（jiē），避免出現監管真空。要按照地方黨委、政（zhèng）府的統一部署，依據“兩個不行使”原則，對目前（qián）國資委配合有（yǒu）關部門開展的不屬於出資人職責的工作，逐一進行研究和清理，以更好地突出做好（hǎo）國（guó）資監管的“主（zhǔ）業”。
總的來講，落實以管資本為主的要求，各地國資委要牢牢把握好六點：一是（shì）必須找（zhǎo）準工作定位；二是重視抓（zhuā）好產權管理；三（sān）是著力搞好資本（běn）運作；四是著重（chóng）行（háng）使三項權（quán）利；五是大力推進簡政放權（quán）；六是依法完善行權方式。
（二）努力提高（gāo）國有企業功（gōng）能界（jiè）定與（yǔ）分功能監管的科學性和有效性。
準（zhǔn）確界定不同國有（yǒu）企業功能，並對國有企業實施分功能監管，是完善國有（yǒu）資產（chǎn）管理體製、提升監管工作（zuò）水（shuǐ）平的重要基礎。十多年來，國有企業（yè）規模日益壯大，國際化經（jīng）營業務逐步拓（tuò）寬，商業模（mó）式不斷更新。但就（jiù）麵上來看，國有資產監（jiān）管方式的變革和創新則相對滯後（hòu），越來越不能適應（yīng）監管企業類型各異、戰略（luè）多元的（de）發展現實。下一步，如何體現監管方式的（de）差異化，如（rú）何提高監管工作的針對性和有效性，這是各級國資委必須進（jìn）一步探索和破解的一個重要課題。十八屆三中全會提出準確界（jiè）定不同國有企（qǐ）業功能，為解決國資國企改革深層次問題（tí）開出了一個良方（fāng）。目前，一（yī）些地方探索提出了功能界定和分類監管的（de）政策（cè）思路，國務院國（guó）資（zī）委對此也在抓緊研究論證。
當前，在準確（què）界定（dìng）國有企業（yè）功能的探索實踐中，要注意把握以下（xià）三點：一是要在功能界定（dìng）中堅持（chí）國有企業市場化改革（gé）的方向。對提供公共（gòng）產品和服務、承擔重（chóng）大戰略任務等職能的企業，要注（zhù）意把握其（qí）企業法人（rén）屬性，防止形成一（yī）批“準政府”機構。二是要注意將功能界定與深化（huà）國（guó）企改革的其他重點任務結合起（qǐ）來。比如，通過功能（néng）界（jiè）定，分類深化董（dǒng）事會建設和（hé）完善公司治理結構（gòu），區分不同類型（xíng）企業確定國有股權的不同比例，積極發展混合所有製經濟等。三是要在功能（néng）界定基礎上探索實施（shī）分功能監管。在資（zī）源配置方式（shì）、人員選用機製、經營業績考核等方麵（miàn），實施差異化監管政策（cè）。比如，在考核指標上，要區別企（qǐ）業政策性業務（wù）與經營性（xìng）業（yè）務，對（duì）提供公共服務的企業主要考核其服務（wù）質量、運營（yíng）效率和安全，並引入社會評價機製；對承擔特定功能的企業（yè）重點（diǎn）考核其完成政府重大專項任務情況，兼顧社會效益和經濟效（xiào）益；對處於一般（bān）競爭領（lǐng）域的企業重點關注經營（yíng）業績，提升價值創（chuàng）造（zào）力和核心競爭力。
（三）大力推進（jìn）本地（dì）區經營性國有資產集中統一監管。
推進經（jīng）營性國有資產集（jí）中統一監管，是完善國資監管體製的內在（zài）要求，也是多年來我（wǒ）們在指導監督工作中始終強調的一（yī）個工（gōng）作重（chóng）點。據統計，截至2013年底，地方國資委監管覆蓋麵為72.48％，地（dì）方其（qí）他部門（mén）所屬監（jiān）管企業資產（chǎn）總額為19萬多億元，負債（zhài）13.4萬億元，涉及3.6萬（wàn）戶（hù）企業。這些企業規模效益和資產質量差異較大，總體上看市場化程度不高。
今後一個時期，各地國資委要緊緊依靠當地黨委、政府的部署推動，繼（jì）續做好經營性國有資產集中統一監管工作。要將這項工作納入本地區國資國企改革的重點任務，按照地（dì）方黨委、政府的部署，注意（yì）配合相關部門深入細致地做（zuò）好企業脫（tuō）鉤、改製工作，“成熟一戶、接收一戶”，避免“拖（tuō）辮子”、“留尾巴”。要綜合分（fèn）析劃入企業所（suǒ）處（chù）的行業領域和經營狀況，區分（fèn）不同情況，有的（de）可作為國資委直（zhí）接監（jiān）管對象，有的可與現有監管企業合（hé）並重組，有的可劃入國有資本投資運營公司作為其子企（qǐ）業管理。要按照《公司法》、《企業國（guó）有資產法》和《企業國有資產監（jiān）督管理暫行條例》的規（guī）定，依法對劃入企（qǐ）業履行（háng）出（chū）資人職責，大力提高專（zhuān）業化、規範化的監管水（shuǐ）平，實現劃入企業管理體製朝著市場化方向發展。
（四）加快地方國有經濟布局結構調整和國有資源優化配置。
加快國有經濟布局結構調整和（hé）國有資（zī）源優（yōu）化配置（zhì），是提高國有經濟運（yùn）行質量的必然要（yào）求，也是實現集中（zhōng）統一（yī）監管（guǎn）後更好發揮（huī）新體製優勢的重要（yào）著力點。當前,我國產業結構正麵臨深刻變革，傳統產業競爭（zhēng）優勢日益減弱，先進製造業、新能（néng）源、新（xīn）材料、新（xīn）一代（dài）信息技術等戰略（luè）性新興產業逐步興起，區域發展戰（zhàn）略深入實施，跨地區的產能轉移和產（chǎn）業合作更加頻繁。與此同時，地（dì）方國有（yǒu）經（jīng）濟布局結構不合理、資源配置效率不高等問題依然存在，國有經濟大多集中在傳（chuán）統產業領域，不少企業還處於產業鏈和價值鏈的中低端，結構趨同明顯，同質化競爭較為普遍，具有（yǒu）較強競爭力的大企業大集團還比較少。如何抓住這輪產業結構調整的（de）有（yǒu）利契機，加快優化國有經（jīng）濟布局和結構，加（jiā）大國有資源整合配置力度，這是各（gè）地國資委必須花大力氣予以解（jiě）決的重大課題。這（zhè）裏，我（wǒ）強調三點：
一要（yào）把握好國有資本的投向。要立足（zú）地方經濟發展戰略，圍繞提供公共服務、發展重要前瞻性戰略性產業、保（bǎo）護生態環境、支持科技進步、保障國家安全（quán）等，進一步明（míng）確地方國有經濟布（bù）局（jú）結構調整（zhěng）的重要領域和關鍵著力點，在此基礎上做（zuò）好國有資源優（yōu）化配置。堅持有所為有所（suǒ）不為，推動國有資本從不具備競爭優（yōu）勢的領域（yù）和業務中有序退出。
二要積極探索布局（jú）結構調整和資源優化配置的有效方式。當前，重點要運用好三（sān）種方式、發揮好（hǎo）三（sān）個作用（yòng）：一要運用好市場方（fāng）式，發揮好市場（chǎng）的主導作用。充分遵循市場（chǎng）規律優化（huà）布局結構，善於根據市場主體的不同（tóng）需求（qiú）配置資源，不搞（gǎo）“拉郎配”，不搞“運動式進退”。二要運（yùn）用好資本運（yùn）作方式，發揮好國有資（zī）本投資運營公司的平台作用。通（tōng）過國（guó）有資本投資運營（yíng）公司這（zhè）個平（píng）台，推動國（guó）有資本布局的戰略性調整,改善國有資本的配置效率和運營質量。三要運用好混合多元方式，發揮好社會資本（běn）的協同作（zuò）用。積極發展國有資本、集體資（zī）本、非公資本等交叉持股（gǔ）、相互融合的混合所有製經濟，通過混合所有製改革，進一步優化國有經濟布局（jú）結構，提高國有資本配置（zhì）效率（lǜ）。
三要著力（lì）培育具有較強競爭力的大企業大集團。要根據本（běn）地實際，找準（zhǔn）比較優勢，推動國有（yǒu）資本向當地優勢企業和（hé）特色企業集中。要爭取做強做優一批（pī）具有地方（fāng）特色、具有地區優勢、具有支柱作用（yòng）的大企業大集團，努力打造地方經濟發展的（de）“台柱子”。今後幾年，各省級國資委要積極培育出一批（pī）全國一流、進入跨國公司行列的骨（gǔ）幹企業，各地市要力爭打造出一批全省一流、跨入全（quán）國先（xiān）進行列（liè）的龍頭企業，以此（cǐ）更好地引領、帶動和（hé）服務地方經濟發展。
（五）健全省級和地市（shì）級國資監管指（zhǐ）導監督工作體係。
指導（dǎo）監（jiān）督下級政府國資監（jiān）管工作，是國資委承擔的（de）一項法定職責。近幾年（nián）來，國務院國資委高（gāo）度重視指（zhǐ）導監（jiān）督工作，積（jī）極采取措施推動構建國資監管大格局。去年在大連還專門舉辦了全（quán）國地市級國資委主任（rèn）培（péi）訓班，有力地（dì）推動了國資委係統建設。各省級國資委也積極開展（zhǎn）對地市和縣級（jí）的指導監督工作（zuò），取得了明顯（xiǎn）成（chéng）效。但應當看到，目前，少數省市和部分地市指（zhǐ）導監督工作體係（xì）仍（réng）不（bú）健全。有的省級（jí）國資委把主要精力放在（zài）監管企業上（shàng），對地市（shì）級和縣級（jí）國資工作的指導監督重視不夠；部分地市和縣國資監管責（zé）任主體（tǐ）不明確；地市和縣（xiàn）級國有資產基礎管理仍較薄弱，迄（qì）今為止，還有（yǒu）11個省的資產統計工作沒有覆蓋到縣級。
針對上（shàng）述問題，各（gè）省級國資（zī）委要采取有力措施（shī），深入（rù）做好指導監督工（gōng）作。要按照三中全會有關國資國企全麵深化改革的任務要求，注意指（zhǐ）導地市和縣把握好各項重點改革任務的正確（què）方向和（hé）工作（zuò）節奏。要重視指導地市和縣製定（dìng）好新一輪國資國企（qǐ）全麵（miàn）深化（huà）改革的政策文件，在以管資本為主（zhǔ）加強國有資產監管、健全完善國（guó）資監管工作體係等重大問題上保持（chí）係統（tǒng）上下的銜接一致（zhì）。要繼續指導加強地市和（hé）縣企業國有資產基礎管理工作，進一（yī）步完善各類基（jī）礎管理製（zhì）度。
上述“五篇文章”，有的是探索多年（nián）的（de）老話題，有（yǒu）的（de）是（shì）形勢發展的新要求，但都是當前深化國資國企改革麵臨的熱（rè）點和難點問題。我們要在貫徹落實十八屆三中全會精神的過程（chéng）中，通過（guò）做好這“五篇文章”，推動實現（xiàn）以下“八個轉（zhuǎn）變（biàn）”：一是國資監管從管企業向管資本轉變，二是監管方式從（cóng）一刀切監管向分功能監管轉變，三是國有經濟布局從眾多領域向重（chóng）要領域轉變，四是經營（yíng）性國有資產從多頭管理、分散配置向集中監管、統一配（pèi）置轉變，五是國有企業（yè）股權結構從單一股權或“一股獨大”為主向混合多元為主轉（zhuǎn）變，六是國有企業管理從行政化管理向市場化治理（lǐ）轉變，七（qī）是國有資本運（yùn）作從（cóng）追求規模速（sù）度向追求質量效益轉變，八是國有企（qǐ）業發展從（cóng）注重國內競爭向有效參與國際競爭轉變。
二、進一步指導（dǎo）推動國資國企（qǐ）深化改（gǎi）革的幾點要（yào）求
（一）要公開透明（míng）推（tuī）進改革。
各地國資委（wěi）要將公開透明、陽光運作理念貫穿（chuān）改（gǎi）革始終，以此凝聚各方共識，接受社會監督。要深入完善重大信息公開（kāi）製度，按照三中全（quán）會關於“探索推進國有企業財務預算等重大信息公（gōng）開”的要求，盡快建（jiàn）立重大信息（xī）公（gōng）開（kāi）和發布機（jī）製，依法明確信息（xī）公開的範圍、時（shí）效和程序。要探索建立監管清單製度，在（zài）不涉及國家秘密、企業商業秘密的前提（tí）下（xià），主動公開監管事（shì）項和流程。
（二）要實事求是抓好改革。
深（shēn）化國資（zī）國企改革，必（bì）須堅持從實際出發，遵循市場規（guī）律和企業發展規律，既不能拍腦袋下指標、脫離實際定任務，也不能不顧差異搞“一刀切”。要堅持問題導向，著（zhe）眼於通過改革解決當前存在的突出問題。比如，在積極發展混合所有製經濟上，要緊緊圍繞轉換企業經營機製、增強國有資本功能的目標，並根據企業改革發展的實際（jì）需求，積極推動國有資本、集體資本、非（fēi）公資本（běn）等交叉持股、相互融合（hé），絕不（bú）能不顧企業實際情況而（ér）搞那種“為混而混”的所謂改（gǎi）革。又如，在允（yǔn）許（xǔ）員工持股的改革中，要根據企業所在行業和經營特（tè）點，科學合理製定員工持股的範圍和實施條件，通過員工持股激勵，形成資本所有者（zhě）與勞動者的利益共同體，更好地調動企業各（gè）類骨幹人員的積極性。總之，製定各項重大改革措（cuò）施，必須符合三中全會精（jīng）神（shén），必須符合本地區實際，必須符（fú）合市場（chǎng）經濟規律和企業發展規律。
（三）要依法依規保（bǎo）障改革。
各地國資委要重視運用法治思維和法治（zhì）方式推動改革和發展。要妥善處理好改（gǎi）革創新（xīn）與依法合規的關係，確保重大改革於法有據。特別（bié）是在改組組建國有資本投資（zī）運營公司、積極發展混合（hé）所有製經濟等重點改革過程中，必須嚴（yán）格依法進行規範運作。要按照“以管資（zī）本為主”的要求，依據《公司法》、《企業國有（yǒu）資產（chǎn）法》等法律法規，進一步規範國（guó）資委係統的主要職能和行權履責的（de）方式手段，大力提高國資委係統依法監（jiān）管（guǎn）的能力和水平。
（四）要集思廣益促進改革。
各地國資委要圍繞深化國資國企改（gǎi）革涉及的重點、難點問題，集思廣益，切實做好改革方案的調（diào）研論證。要充分聽取監管企業的意見建議，確保改革符合企業（yè）實際，避免因改革產生新的矛盾和不穩定因素。要善於借鑒兄弟省市的好做（zuò）法好經驗，找準改革路徑和突破（pò）口，少走彎路，降低試錯成本。要積極組織專家學者建言獻策，廣泛（fàn）吸收各方麵研（yán）究成果，拓寬改革思路，增強（qiáng）改革方案的科學性。要注意加強國資委係統的溝通（tōng）配合，上下形（xíng）成一盤棋，齊心協力抓改革，共同把國資監（jiān）管工作推（tuī）上一個（gè）新台階（jiē）。
（五）要聚焦體製機製深化改革。
增強國有企業活力效率，根子在體製機製，出路在（zài）深化改革。各地國資委要緊緊抓住影響企業活（huó）力效率（lǜ）的體製機製症（zhèng）結，在深化改革中努力實現“三個突破”：一要在完善公（gōng）司治理結構上有新突破。依法厘清股東會、董事會、監事會、經理層的職（zhí）責（zé）權限，努力實現公司治理各主體（tǐ）之間的（de）協調運（yùn）轉、有效製衡。二要在推動企業內部三（sān）項製（zhì）度改革上有新突破（pò）。逐步規範國有企業收入分配秩序，健全完善企（qǐ）業內部管理人員能上能下、員工能進能出、收入能（néng）增能減的機製製度。三要在建立科學的激勵約（yuē）束機製上有新突破。完善業（yè）績考核，建立（lì）健全中（zhōng）長期激勵約束機製，嚴格重大資產損失責任追究。
（六）要積極爭取改革配套（tào）政策（cè）。
加快國資國企改革離不開（kāi）配套（tào）政策的支持。各地國資委要重視研究改組組建國有資本投資運營公司、企業（yè）脫（tuō）鉤（gōu）改（gǎi）製的配套政策（cè）問題。涉（shè）及企業合並分立、資（zī）產評（píng）估、債務重（chóng）組、不動（dòng）產轉讓（ràng）等（děng）事項的，要爭取相關部門明確稅收政策；涉及土地用途（tú）變更、工（gōng）商登記變更以及經營（yíng）者集中等事項的（de），要爭取有關部門加快辦理。要下大力氣解決國有企業辦社會職能和曆史遺留問題，妥（tuǒ）善處理人員安置、醫療、養（yǎng）老保險接續以（yǐ）及“三供一業”等問題，為（wéi）國有企業輕裝上陣、公平競爭創（chuàng）造（zào）條件。
（七）要切（qiē）實（shí）防範國有（yǒu）資產流失（shī）。
習近平總書記強調指出，“要吸取過去國企改革的經驗和教訓，不能在一片改革（gé）聲浪中把國有資產變成謀取暴利的機會”。因此（cǐ），各地國資委一定要按照（zhào）中央要求，在推動新一輪（lún）改（gǎi）革中切實防範好國有資產流失。凡是改革涉及企業改製、股權變動、產權交（jiāo）易、資產（chǎn）轉讓等重要（yào）環（huán）節（jiē）的，都要按照規定的條件（jiàn）和程序開展評估、進場交易（yì），通過市場發（fā）現價格，防止國有資產被（bèi）暗箱操作和低估賤賣（mài）。要切實把好重大改革中的財務審計關、法律審核關和風險控製關，築牢維護（hù）國有資產安全的堅實堤壩。
（八）要堅持一手抓改革、一手抓（zhuā）可（kě）持續發展（zhǎn）。
改革是為了更好的發展。各地國資委要切實處理好抓改革（gé）與促發展、惠當前與利長遠的關係。注意（yì）通過改革任務的落實，為企業提質增效升級創造條件，使改革紅利的釋放在加快發展上收到（dào）實（shí）效。當前，要在推（tuī）動新（xīn）一輪改革過程中（zhōng），重視指導監管企業（yè）運用人才、技術、品（pǐn）牌、規模等（děng）方（fāng）麵的優勢，加（jiā）大市場（chǎng）開拓力度，優化產品結構（gòu），創新（xīn）商業模式（shì），拓展市場份額，積極培育新的（de）經濟增長點（diǎn），努力為實現企業（yè）的轉型升級和可持續發展打好基礎。